Une perspective historique pour mieux comprendre les évolutions en cours localement

Le réseau Culture et Promotion, dont le Céas 22 fait parti, a publié un Cahier pour notre temps sur le thème « Démocratie participative, citoyenneté active » en septembre 2014. Voici un des articles de ce cahier (à télécharger ici : Cahier-pour-Notre-Temps-2014).

Auteur : Georges Gontcharoff

Les pratiques et l’encadrement idéologique et législatif de la participation citoyenne sont anciens et il faudra commencer par une brève perspective historique pour mieux comprendre les évolutions en cours. L’observation de ces évolutions est fragmentaire : quelques monographies de villes, sous l’angle politique ou sociologique, quelques rapports des rares observatoires locaux de la démocratie locale, aujourd’hui tous disparus (Niort, Poitiers et surtout Paris…), quelques tentatives de compréhension synthétique (Blondiaux, Bacqué, Paoletti…), quelques colloques, surtout dans le cadre du volet « participation des habitants » de la politique de la ville (le rapport le plus récent est de Bacqué et Mechmache en 2013). Que peut-on tirer de tout cela qui nous permette, dans une dernière partie, d’avoir un minimum de vision d’avenir ?

La montée en puissance du concept de participation

Dans la période contemporaine, c’est au début des années 60 que se développe, en théorie beaucoup plus qu’en pratiques, l’idée d’une intervention citoyenne dans la vie locale. Le mérite d’avoir mis ce problème en avant revient à quelques milieux associatifs issus de l’éducation populaire, et principalement à l’Association pour la démocratie et l’éducation locale et sociale (Adels, 1959), aujourd’hui disparue. Une formule datant du début de cette association résume bien l’ambition : « Faire du citoyen passif d’une commune sous tutelle, un citoyen actif d’une commune émancipée », formule qui contient à la fois l’utopie de la participation et l’utopie de la décentralisation.

Quelques expériences municipales sont menées en marge des grands partis, principalement par les Groupes d’action municipale (GAM), à Grenoble, Valence, Rennes, La Roche-sur-Yon, La Rochelle, Hérouville-Saint-Clair et quelques autres lieux. Les élections municipales de 1971, et surtout celles de 1977, sont marquées par une grande extension du discours participatif, mais les pratiques ne suivent pas toujours. Le summum est atteint par le programme municipal du Parti socialiste en 1977, ce qui n’est pas étonnant puisqu’il a été rédigé par une commission comportant de nombreux membres de l’Adels et des GAM adhérents ou non au Parti socialiste, sous la plume de Jean-Pierre Worms. Ce texte mérite d’être relu aujourd’hui, car il résume parfaitement l’état de la question de la participation à cette époque. Malheureusement, comme souvent dans les partis, une fois voté, le texte est remisé dans un placard et les élus locaux, maîtres chez eux, font ce qui leur plaît, c’est-à-dire retombent souvent dans un pouvoir descendant et condescendant qui ignore ou minimise l’expression de la société civile organisée.

Curieusement, la poussée de 1977 ressemble, rétrospectivement, à un phénomène de mode. Dès le retour de la gauche au pouvoir central (1981), on assiste à un reflux des pratiques participatives locales, selon la célèbre formule de Pierre Mauroy, maire de Lille, alors Premier ministre : « Maintenant que le peuple a de bons élus, que le peuple reste tranquille ». À lire attentivement les lois actuelles qui constituent l’acte III de la décentralisation, on s’aperçoit que les choses n’ont guère changé. Toute disposition concernant la participation en est complètement absente. La loi est faite par les élus pour les élus. Le citoyen qui devrait en être le premier bénéficiaire en est totalement écarté.

Les formes anciennes de la participation

Des années 70 aux années 90, la participation consiste principalement à proposer aux citoyens des instances de participation conçues par le pouvoir. Ce sont d’abord des instances conçues localement sans bases législatives, comme les commissions municipales « ouvertes », les commissions mixtes extramunici-pales qui mêlent élus et citoyens, une première génération de comités de quartier, des structures ad hoc et limitées dans le temps de participation sur un projet local précis. Dans un second temps, avec l’acte I de la décentralisation, le législateur s’en mêle et oblige les élus locaux à faire fonctionner un certain nombre de structures participatives : généralisation des conseils de quartier dans les communes de plus de 80 000 habitants, les commissions des usagers du service public, les conseils de consultation des associations dans la loi Paris-Marseille-Lyon, les conseils de développement dans certaines intercommunalités et dans les « pays »…

Comprenons bien que, dans tous les cas, il s’agit d’une « participation octroyée » concédée, organisée, réglementée par le pouvoir, et non d’une « participation conquise » qui serait le résultat de luttes des citoyens qui auraient arraché au pouvoir des instances selon leur conception. Disons autrement qu’il s’agit d’une « offre de participation » émanant du pouvoir et non d’une réponse à une « demande de participation » émanant du citoyen. Les observations et évaluations indiquées plus haut correspondent à l’observation de la manière dont les citoyens répondent ou ne répondent pas à l’offre qui leur est faite.

Les autres processus et procédures de la participation viennent aussi d’en haut : amélioration et extension des enquêtes publiques et des consultations, organisation très encadrée du débat public, obligation de prouver que les citoyens sont intervenus dans le projet pour que celui-ci soit financé, référendums locaux, droit de pétition. Chaque fois, c’est le pouvoir qui conçoit, qui encadre strictement la liberté citoyenne, qui fixe les règles, qui organise et qui conclut.

Nous en sommes encore très souvent là, et les observations soulignent les limites d’un tel système. Le débat actuel sur la participation, y compris au sein du Parti socialiste, est semblable à celui qui fait rage dans le domaine économique : faut-il privilégier une « politique de l’offre », ou une « politique de la demande » ?

Une question de fond a été posée par Gaston Defferre, en 1981 : peut-on légiférer sur la participation qui n’est pas une affaire d’obligation légale, mais une question de mentalité démocratique ? C’est l’époque où l’on s’interroge pour savoir si « l’on peut changer la société par décret ». Et comment change-t-on la mentalité des élus et celle des citoyens ? On n’a toujours pas répondu.

La critique de la participation octroyée

Une analyse de Sherry Arnstein (1968), venue de l’école sociologique de Chicago, généralisée en France assez tardivement, éclaire sur la nature et les limites de la participation descendante que nous avions prônée et pratiquée jusqu’alors. Elle analyse les « huit échelons de la participation » et permet principalement de distinguer l’information partagée comme préalable et premier degré de la participation ; la consultation qui donne un avis, suivi ou non, sur un projet déjà bouclé par le pouvoir ; la concertation qui permet aux citoyens de participer à la construction de projets aux côtés des élus et des techniciens, et, au sommet de la hiérarchie, le « partage du pouvoir », une partie du pouvoir local abandonné par les élus et donné aux citoyens, ce qui constitue une utopie rarement atteinte.

On comprend alors que ce qu’on appelle généralement la participation citoyenne se limite aux deux, voire aux trois premiers échelons, et qu’on appelle souvent « participation » ce qui n’en sont que les prolégomènes, ce qui est mieux que rien, mais qui n’atteint pas le cœur du système.

Les analyses monographiques (celles des 123 conseils de quartier de Paris, par exemple) montrent alors que les citoyens comprennent, au moins intuitivement, qu’on ne leur donne qu’une apparence de pouvoir. Pire, que ce que le pouvoir appelle participation, n’est pour lui qu’un gadget pour céder à un phénomène de mode, mais qu’il n’y a pas, derrière, un véritable esprit démocratique de partage de pouvoir. Les initiatives, propositions, travaux, vœux des conseils sont rarement suivis d’effets. Les réponses du pouvoir sont dilatoires ou à côté de la plaque, quand elles existent. Peu à peu, les citoyens participatifs se dégoûtent, car ils ont le sentiment d’avoir été bernés, de s’être « mouillés » pour rien et de ne pas servir à grand-chose. L’absentéisme et le turn-over, dans les instances participatives, s’accentuent. La crise des conseils de quartier est sensible dans presque toutes les villes, jusqu’à constater une existence exsangue et formelle. On pourrait développer une analyse parallèle pour les conseils de développement, notamment en milieu rural. Il faudrait avoir le courage de rénover complètement ce système, en particulier en rendant obligatoire la présence de l’avis des conseils dans les projets de délibération, en obligeant réglementairement le pouvoir à répondre aux documents émanant des conseils, en généralisant et en encourageant l’au-tosaisine de ces instances, en assurant la publicité des débats.

Mais les observations du fonctionnement réel de la participation octroyée ouvrent les yeux sur un second phénomène majeur : la réalité quantitative et qualitative de l’engagement citoyen. Toutes les études, notamment celles qui sont menées dans le cadre de la politique de la ville, montrent que ne répondent à l’offre de participation que 2 à 3 % de la population appelée à agir, et que ce pourcentage a tendance à diminuer ces dernières années. Les participations plus nombreuses sont celles qui concernent les mobilisations limitées dans le temps contre un projet : un équipement (comme l’aéroport de Notre-Dame-des-Landes ou le projet d’enfouissement des déchets radio-actifs de Bures…), une infrastructure de transport… Les citoyens sont de moins en moins mobilisés autour de contre-projets constructifs, alternatifs, et dans des structures pérennes. Nous ne sommes pas suffisamment armés, méthodologiquement et pédagogiquement, pour retourner une mobilisation citoyenne « contre » en une mobilisation citoyenne « pour ». Il y a certainement là une importante piste de recherche pour ceux qui tiennent à la promotion de l’action collective.

L’évaluation qualitative autour de la question : « Qui participe et qui ne participe pas ? », est encore plus décourageante. Toutes les études convergent : les citoyens engagés font très majoritairement partie des couches moyennes et des « jeunes retraités » (60 à 75 %). Qu’on prenne les revenus, le niveau des diplômes, les professions, on retombe sur le même constat : la participation n’est pas l’affaire du peuple. Elle est surtout celle des « bobos » instruits et ayant des loisirs. Quant au peuple, englué plus que jamais dans les effets de la crise, aliéné par l’individualisme de la consommation et les médias anesthésiants, il est de moins en moins présent, y compris dans les élections locales où il se jette dans les bras du populisme. Pas de jeunes, peu de travailleurs manuels, pas de pauvres, pas d’étrangers dans les instances de participation. Ce déséquilibre sociologique entre les « appelés » de la participation octroyée et les « élus » qui participent, est dramatique pour notre démocratie. Ce n’est plus, comme on disait autrefois, au temps de la JOC (1), un fossé à combler entre le peuple et l’Église, mais un fossé à combler entre le peuple et ses dirigeants de tous bords (sauf ceux « que l’on n’a pas encore essayés » !).

Nécessité absolue d’une pédagogie active de la citoyenneté

Ces constatations nous ont rappelé qu’on ne naît pas citoyen, mais qu’on le devient. On est dans le domaine de « l’acquis » et non dans le domaine de « l’inné ». Les GAM disaient : « La citoyenneté ne s’use que si l’on ne s’en sert pas ». On devient citoyen en faisant l’apprentissage de la citoyenneté active à l’école et dans les associations d’éducation populaire. Ce n’est pas tellement une question de connaissance (l’instruction civique) que de pratiques d’engagement, de communication, de travail collectif, de coopération, de solidarité, dans tous les aspects de la vie quotidienne. Il ne faut pas se contenter d’une critique de l’école publique qui n’est plus comme à l’origine, « l’école du citoyen de la République ». Ce n’est pas en apprenant le Code général des collectivités territoriales – comme une matière à interrogations –, en apprenant tous les couplets de la Marseillaise, ou en révérant le drapeau tricolore qu’on devient citoyen. C’est en se sentant responsable du « vivre ensemble », là où on est partie prenante d’une communauté, et en agissant collectivement sur son « milieu de vie ».

Heureusement, toutes les associations d’éducation populaire qui s’étaient laissé enfermer dans la gestion de procédures – et principalement celles qui gèrent des équipements de voisinage – commencent à s’interroger sur le sens de leur action et redécouvrent la pédagogie de la citoyenneté.

Les élus qui ont financé le fonctionnement des instances de participation doivent comprendre qu’ils doivent financer aussi, aujourd’hui, cette pédagogie qui cultive une pépinière de nouveaux citoyens pour une participation renouvelée.

Les Anglo-Saxons nous ont précédés dans cette véritable conversion, en parlant d’« empowerment », c’est-à-dire d’apprentissage de l’engagement citoyen, principalement auprès de ceux qui sont les plus éloignés des procédures et des structures octroyées. En France, le succès récent et rapide du collectif Pouvoir d’agir est très encourageant.

Donner la parole aux « sans voix », les aider à se situer dans une société de plus en plus complexe, leur donner les ressorts de l’engagement collectif, c’est redécouvrir la promotion individuelle et collective qui est à l’origine de bien de nos mouvements d’éducation populaire. C’est nous obliger à retrouver nos racines, personnelles ou non.

Il ne s’agit pas que d’un discours venu d’ailleurs, mais aussi de pratiques que nous avons à analyser et à adapter à la réalité de notre culture. Le budget participatif venu du Brésil (Porto Allegre), les panels et jurys citoyens, les formes variées de la « démocratie délibérative », les méthodes de construction de compromis, la pratique du tirage au sort à la place de l’élection, venus de l’Europe du Nord, commencent à s’expérimenter chez nous et de premiers bilans assez positifs ont été établis.

Bref, les Anglo-Saxons, toujours méfiants vis-à-vis de l’institutionnalisation, nous ont appris la supériorité du « bottom-up » (ascendant) sur l’« up-bottom » (descendant).

La participation de demain

Si certains propos précédents peuvent rendre pessimiste, il y a cependant beaucoup de raisons d’espérer. Partout, sur tous les problèmes de notre société, des citoyens se lèvent et agissent. La natalité associative est toujours aussi puissante. Les projets expérimentaux sont multiples. L’économie sociale et solidaire, l’écologie, les circuits de la proximité, les expérimentations alternatives, les créations culturelles non conformes foisonnent. Le développement local maintient sa poussée novatrice… Mais tout cela se fait le plus souvent en dehors de tous les circuits balisés par le pouvoir.

L’ignorance volontaire, voire le mépris de l’action publique, creuse une distance de plus en plus inquiétante. Si le pouvoir politique est incapable de se réformer, deux sociétés parallèles vont continuer de se développer et les forces d’innovation et de renouvellement ne chercheront même plus à changer le pouvoir.

Un autre de nos devoirs de l’heure est de travailler à la transition – grand mot à la mode –, entre un ancien système qui fonctionne de plus en plus mal et un nouveau qui se cherche de plus en plus en dehors de lui.

Comme dans bien des domaines, il nous faut assurer la supériorité de l’ascendant sur le descendant et mieux assurer la rencontre fructueuse entre les deux mouvements, plus complémentaires que contradictoires.


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A propos

Pascale Perron

Chargée de développement du Céas 22, elle est titulaire du Diplôme d’Etat d’ingénierie sociale, d’une licence en Travail social et d’un DU en organisation communautaire obtenus au Québec. Elle est également formatrice et a de nombreuses expériences d’accompagnement et d’animation de collectifs, notamment dans des approches développant le pouvoir d’agir.