Gouvernance locale et redevabilité politique : l’expérience du Laboratoire citoyennetés en Afrique de l’ouest

Le réseau Culture et Promotion, dont le Céas 22 fait parti, a publié un Cahier pour notre temps sur le thème « Démocratie participative, citoyenneté active » en septembre 2014. Voici un des articles de ce cahier (à télécharger ici : Cahier-pour-Notre-Temps-2014).

Auteurs : Alisa Herero Cangas (ECDPM), Jaap Bijl (LC), Peter Hochet (LC, IRD, EHESS)

Laboratoire citoyennetés (LC) est une association burkinabé, basée à Ouagadougou, qui intervient en Afrique de l’Ouest. Elle associe recherche et action. Elle propose aux populations, aux décideurs et gouvernants, aux agents et opérateurs, d’expérimenter de nouvelles manières de voir, de penser et de faire en matière de redevabilité et de gouvernance locale. Cet article est extrait de la revue Gouvernance et citoyennetés n° 2 de juin 2009.

Les partenaires techniques et financiers (PTF) attachent depuis quelques années une importance croissante à la redevabilité politique dans les pays tiers. Celle-ci est considérée comme un facteur déterminant pour une meilleure efficacité de l’aide et du développement. (…) Cette approche infléchit la tendance qu’ont les États en développement à ne rendre compte qu’à leurs PTF. Elle oblige à une responsabilité réciproque entre tous les acteurs du développement (État, élus locaux, organisations de la société civile, populations). Elle vise une gouvernance dans laquelle, tout au long de leur mandat, les autorités ont le devoir de rendre compte de leur action publique aux citoyens, qui, eux-mêmes, ont le droit (et le devoir) de leur imputer des responsabilités publiques (…).

Service public local et décentralisation
Suite aux processus de décentralisation lancés dans les années 1990, les élus locaux ouest-africains ont désormais le mandat de promouvoir le développement à la base et de participer à la gouvernance locale. En collaboration avec les services dé-concentrés de l’État, ils sont censés assurer la fourniture des services publics de base et la promotion du développement économique de leur commune pour améliorer les conditions de vie des habitants. Pour que cette chance soit saisie, il faut que les acteurs locaux, publics et privés, disposent d’un savoir-agir adapté, afin d’inscrire leur action dans un cadre cohérent.
En théorie, la décentralisation et la fourniture de services publics locaux sont les canaux privilégiés de l’intégration politique nationale. Or, ces cinq dernières années de recherche et de facilitation ont conduit le LC à constater que ce sont, au contraire, des espaces où populations et autorités élaborent encore très difficilement les cadres d’une gouvernance fondée sur la redevabilité politique et une citoyenneté réelle.
Les difficultés constatées sont à trois niveaux.

La trop grande solitude des agents publics locaux
L’offre de services publics est principalement caractérisée par la grande marge de manœuvre des agents publics locaux. Elle leur permet, selon leur trajectoire individuelle, soit de se surinvestir pour pallier les manques de leur service, soit de ne rien faire et de se désinvestir. Ils peuvent aussi choisir de développer des stratégies opportunistes leur permettant de mettre en avant leurs intérêts individuels (corruption, racket des usagers, prestations rendues selon les gains à en tirer).
Cette marge de manœuvre s’explique en partie par les faibles moyens que l’État et ses partenaires sont en mesure de mettre à disposition des services locaux. Mais aussi par l’état général de faible application du droit, qui fait que les agents et les autorités locales ont peu connaissance des textes qui régissent les services publics et les remplacent par leurs propres jugements de valeur.

Une demande peu « capturée »
Selon leur catégorie sociale, les habitants des communes sont plus ou moins en mesure d’utiliser les services publics locaux selon une compréhension de la logique qui sous-tend leurs procédures, leurs prestations et leurs attentes.
Dans la plupart des cas, les services publics sont utilisés pour régler un problème immédiat. On a le plus souvent affaire à des bénéficiaires, parfois à des usagers, rarement à des citoyens qui considèrent le service public comme un droit auquel correspondent des devoirs. Cette tendance est accentuée par la défaillance des services.

Une difficulté généralisée de dialogue entre parties prenantes
Cette dimension est visible dans les difficultés que les parties prenantes d’un même bien public éprouvent pour se coordonner et assurer une délivrance optimale de ce bien, à l’instar des services de santé, d’éducation primaire, d’action sociale, et de la mairie en matière de délivrance/exigence de pièces d’état civil.
Une relative réticence de l’administration locale, des services techniques et des gouvernants à ouvrir la discussion des politiques publiques aux citoyens et aux organisations de la société civile. Cette dimension est visible dans la difficulté à mettre en débat les missions des institutions étatiques dans une perspective de services aux usagers et aux citoyens.

La démarche de LC pour améliorer la redevabilité politique locale
Le LC fait l’hypothèse que c’est sur la base de constats empiriques et d’un lent travail de mise en débat entre acteurs aux échelles locales, nationales et sous-régionales que se mettront en place progressivement les cadres d’une gouvernance réconciliée avec ses citoyen (ne) s. Il développe pour cela trois stratégies.

Le « déclic »
Pour le LC, ce ne sont ni des actions ou des prescriptions externes, ni des logiques normatives ou technocratiques qui transformeront de manière décisive les mécanismes de gouvernance locale légitime. Elles ne feront pas plus émerger une citoyenneté formelle active. Ce sont les acteurs locaux eux-mêmes qui doivent reconnaître et assumer leurs propres dynamiques.
Ces résultats incitent à développer un positionnement en recul et en accompagnement. En d’autres termes, à partir des diagnostics posés, le LC facilite une prise de conscience de la nature des problèmes par les acteurs. Les principaux concernés parlent de « déclic ».

Améliorer le dialogue…
L’accent est mis sur la création d’espaces de dialogue entre citoyens, élus et État. Au départ, les analyses produites dérangent soit parce qu’elles dénoncent des malversations, manques ou dysfonctionnements, soit parce qu’elles donnent à voir de nouvelles façons d’approcher les problèmes qui peuvent s’opposer à certains intérêts. Mais les longs séjours des chercheurs parmi les populations et la rigueur de leurs méthodes (triangulation des données qualitatives, restitutions avec les intéressés…) donnent une forte crédibilité aux informations qui deviennent la base de diagnostics partagés par les parties prenantes et le point de départ de la recherche de solutions.
L’impact des résultats de la recherche ne dépend pas uniquement de la qualité et de la rigueur, mais aussi de la manière dont ils sont présentés et mobilisent des « supporters ». Le LC a échangé, mis en débat et, progressivement, enrichi ses analyses à travers deux outils : le forum et la radio.
Le forum, un espace propice à la conscience citoyenne et à la synergie entre acteurs. Les objectifs sont de favoriser une analyse collective de l’état des lieux et des recommandations formulées, et de susciter l’adhésion et l’engagement des acteurs locaux. […]
La radio, un outil d’interpellation et de dialogue. Les émissions visent à créer un cadre permettant aux radios de participer au développement d’un dialogue entre la mairie et ses administrés. […]
Les forums de résonance, pour dépasser la petite échelle. Le LC a aussi la vocation de diffuser et de mettre en débat les connaissances produites localement aux niveaux national, régional et international. […]

Quels effets ?
Les effets sont visibles à deux niveaux : le changement de comportement (tant de l’agent public que de l’usager/citoyen) et les microréformes administratives et techniques qui améliorent la qualité du service.
Les gouvernants et les agents publics locaux reconsidèrent leurs activités comme des services impliquant une certaine redevabilité envers les populations et non pas seulement comme des activités qui prolongent le commandement de l’État.
Les bénéficiaires des politiques publiques constatent qu’une autre vision des institutions publiques est possible. Celles-ci ne sont pas nécessairement une fatalité : ils peuvent construire une opinion politique à leurs propos et considérer leurs services comme des droits légitimes.
Les décideurs nationaux et régionaux d’Afrique de l’Ouest portent un intérêt croissant aux enjeux de gouvernance, de citoyenneté et de redevabilité politique (…). De même cette démarche permet aux PTF qui la soutiennent de compléter leurs analyses nationales, et de documenter leur dialogue avec le gouvernement.

Implication pour les partenaires techniques et financiers

Comprendre pour agir
En matière de gouvernance et de citoyenneté, on constate un écart important entre les représentations locales et celles qu’en ont les décideurs politiques nationaux et internationaux.
Or, les stratégies d’intervention sont vouées à l’échec si elles ne reposent pas sur une analyse approfondie du contexte spécifique dans lequel elles s’inscrivent.
Ceci implique une prise en compte des relations de pouvoir formelles et informelles, des mécanismes réels de changement et de résistance au changement, des contradictions vécues par les individus qui doivent se positionner constamment entre les référentiels « coutumiers » et ceux de l’État.
Il est donc important de « comprendre », de façon rigoureuse, les modalités actuelles de la gouvernance et de la citoyenneté pour « agir » et contribuer ainsi à changer les façons de voir, de penser et de faire en la matière.

Promouvoir la coresponsabilité des acteurs
(…) Le défi est donc d’établir des alliances avec différentes organisations de la société civile et les autorités politiques qui jouent un rôle dans la promotion d’une citoyenneté active pour renforcer les mécanismes de redevabilitées aux niveaux local et national. La mise en réseau des différents acteurs et la création d’espaces de dialogue et de mécanismes d’apprentissage multiacteurs sont des enjeux clés.

Mettre en place des systèmes adaptés de suivi des effets et des processus
Le suivi des processus d’évolution du service public, de la gouvernance et de la citoyenneté est une dimension centrale de la redevabilité politique. Or, les programmes d’appui budgétaire pour le développement institutionnel utilisent généralement des indicateurs développés à partir du niveau central. Ces indicateurs sont formulés en langue officielle et dans le langage technique du développement. Les acteurs locaux, les pouvoirs coutumiers et religieux, les femmes et les jeunes dans leur diversité sont le plus souvent absents des processus de conception et d’utilisation des indicateurs.
Il n’est donc pas surprenant que les indicateurs soient déconnectés des réalités vécues à la base. Pourtant, leur fonction première est de servir à la compréhension des enjeux locaux et de l’évolution des situations locales. Élaborés avec les parties prenantes, les dispositifs de suivi pour-raient constituer des outils d’apprentissage et de gestion commune des affaires publiques locales.

Assurer des financements stratégiques pour la société civile
(…) Il est nécessaire, pour l’ensemble des acteurs, de trouver des stratégies de financement cohérentes qui permettent aux organisations de la société civile ayant une vocation pérenne et poursuivant des objectifs à long terme, mais n’ayant pas nécessairement des possibilités de générer des ressources propres, d’assurer la continuité de leur action.
(…) L’implication dans l’amélioration de la gouvernance, de la citoyenneté et de la redevabilité politique, suppose, à juste titre, une volonté poli-tique solide qui doit savoir aller au-delà des impératifs gestionnaires et technicistes.

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A propos

Pascale Perron

Chargée de développement du Céas 22, elle est titulaire du Diplôme d’Etat d’ingénierie sociale, d’une licence en Travail social et d’un DU en organisation communautaire obtenus au Québec. Elle est également formatrice et a de nombreuses expériences d’accompagnement et d’animation de collectifs, notamment dans des approches développant le pouvoir d’agir.